Matute González, C. F. (Coord.) (2025). El Presupuesto en el Estado Mexicano. Tirant lo Blanch.

Jorge Max Roldán Tena

https://orcid.org/0009-0007-1618-3840

Universidad Panamericana

Correo electrónico: jmroldan@up.edu.mx

Para empezar, debemos mencionar que esta obra, coordinada por Carlos Fernando Matute González, se encuentra dividida en un prólogo y once capítulos, en los que participan los siguientes autores: Héctor Juan Villarreal Páez, Carlos Fernando Matute González, Rodrigo B. Reyes Márquez, José de Jesús Gómez Cotero, María del Carmen Zoravilla Petrikowski, Yanella Martínez Espinoza, Adán Arenas Becerril, Jorge Ortega González, Miguel Ángel Sulub Caamal, Ulises González Garduño, Silvia E. Rocha Torres, Sandra G. Pawoli Gómez, Oscar Everardo Ibarra Martínez, Adriana de León Paz, Carlos Araiza Rojas y Ricardo Miranda Burgos.

La obra aporta una contribución doctrinal a las materias constitucional, financiera y económica, así como al estudio de las instituciones presupuestales. Por medio de este libro se pretende colmar una ausencia de literatura jurídica mexicana sobre el presupuesto, no como una mera herramienta técnica sino como un eje de la Constitución en su aspecto económico y democrático. A través de cada capítulo se resaltan las nociones financieras que constituyen la parte fundamental de cada estudio, y que permiten comprender con mayor facilidad cada uno de los temas que se abordan.

En general, los autores parten de una premisa conceptual destacada: la centralidad del presupuesto como condición para llevar a cabo políticas públicas. En ese sentido, cada estudio articula desde diversas perspectivas, un análisis sistemático de la planeación, la programación y el ejercicio del presupuesto. Por lo anterior, la obra logra trascender el tratamiento meramente normativo para situar al presupuesto como núcleo de la acción estatal y del control democrático de los recursos públicos.

Uno de los méritos más destacables del libro radica en su carácter colectivo, comparado e interdisciplinario. La participación de diversos especialistas permite abordar el fenómeno presupuestario desde ángulos complementarios. Esta pluralidad temática no fragmenta el estudio, sino que configura una visión integral del presupuesto como proceso que abarca desde la planeación hasta su ejercicio y rendición de cuentas, lo cual fortalece su utilidad tanto académica como institucional.

El tratamiento del presupuesto como institución jurídica compleja y no solo como documento contable, permite comprender sus alcances y límites dentro del Estado mexicano. Ello resulta particularmente valioso en un contexto en el que el presupuesto se ha convertido en el principal instrumento de orientación de las prioridades públicas y de materialización de programas gubernamentales.

Destaca la máxima citada en el prólogo elaborado por Héctor Juan Villarreal Paz: “No hay política pública sin presupuesto”, lo cual implica que lo que le interesa a un gobierno, está en el presupuesto, no solo en el discurso. En este apartado, Villarreal Paz considera que, si bien la obra no se encuentra formalmente dividida, lo cierto es que se pueden advertir tres partes con una lógica diferenciada que dan mucha substancia y que analizan la estructura del presupuesto en varios niveles: los primeros tres capítulos están diseñados para que el lector comprenda los conceptos fundamentales que atañen a la materia; los seis capítulos siguientes se abocan a temas especializados que permiten comprender desde diversas perspectivas el proceso presupuestario, y, una tercera parte contiene el estudio de dos casos específicos de presupuestación, a saber, del extinto Instituto Federal de Telecomunicaciones y del Instituto Nacional de Estadística y Geografía.

Ahora bien, en el primer capítulo denominado “Estudio introductorio”, Carlos Fernando Matute y Rodrigo B. Reyes comparten la relevancia política y social del presupuesto e invitan a la reflexión para considerar en qué gastamos, los mexicanos, nuestros recursos públicos, cómo se distribuye nuestra riqueza o si el presupuesto es el límite real de la vigencia efectiva de los derechos económicos, sociales y culturales. Asimismo, hacen un recorrido conceptual en donde desarrollan y clarifican para el lector, la noción de Estado y sus formas, la hacienda pública, el presupuesto y sus dimensiones, el valor público, los ingresos y gastos públicos, la intervención del Estado en la economía, y el ciclo presupuestal; lo anterior, para tener una mejor comprensión de los capítulos siguientes.

En el segundo capítulo, denominado “El gasto público en perspectiva comparada: España y México”, José de Jesús Gómez Cotero aborda los principios constitucionales del gasto público en España, los cuales implican una observancia a la legalidad, a la asignación equitativa de fondos públicos, así como a la eficiencia y economía del gasto. A su vez, señala que, para el caso mexicano, estos principios son recogidos a través de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, lo que la convierte, en palabras del autor, en campo fértil para explorar y generar teoría y precedentes judiciales.

En este apartado también se contrastan los procedimientos del gasto público para ambos países: se exponen las diferencias en cuanto formas de autorización y clasificaciones, así como la intervención del Tribunal para el caso de España. Lo anterior permite apreciar que, pese a las diferencias institucionales y normativas, el gasto público cumple funciones estructuralmente análogas como instrumento de realización de los fines del Estado. En ese sentido, la perspectiva comparada entre España y México enriquece la comprensión del gasto público mexicano al situarlo en un horizonte de referencia internacional en el que se pueden identificar fortalezas, desafíos y áreas de mejora.

En el capítulo tercero, denominado “Las clasificaciones del gasto público”, María del Carmen Zoravilla Petrikowski hace un recorrido por los antecedentes del derecho presupuestario, señalando que diversos autores como Faya Viesca, Flores Zavala, Sergio Francisco de la Garza y Benjamín Retchkiman, reflexionaron sobre la materia antes de las profundas reformas administrativas y financieras de los años noventa. 

Siguiendo esta línea, retoma la emisión de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria en 2006, y la Ley General de Contabilidad Gubernamental en 2008, como puntos clave para la transparencia presupuestaria y la armonización presupuestal y contable. Es importante destacar que, si bien la clasificación del gasto podría considerarse como un tema técnico-contable, lo cierto es que la autora elabora una explicación didáctica, a través de cuadros y diagramas que permiten dar seguimiento a cada una de las clasificaciones que considera nuestro marco jurídico.

En el cuarto capítulo “Alcances y limitaciones del presupuesto público con perspectiva de género en México”, Yanella Martínez Espinoza y Adán Arenas Becerril realizan un acercamiento conceptual a la planeación y al presupuesto, entendidos como instrumentos con los que cuenta el gobierno para el logro de sus objetivos. Derivado de lo anterior, los autores pretenden demostrar la importancia del buen manejo de los recursos públicos y, con ello, promover la elaboración de programas presupuestarios con perspectiva de género como herramientas para impulsar acciones que disminuyan y eliminen las desigualdades, con un enfoque en derechos humanos y sociales para mujeres y hombres.

Al respecto, se considera que la identificación de programas orientados a la igualdad entre mujeres y hombres refleja el reconocimiento del presupuesto como herramienta de política pública capaz de incidir en la reducción de brechas estructurales. En ese sentido, un presupuesto con perspectiva de género si bien ha alcanzado un importante grado de institucionalización, lo cierto es que también enfrenta desafíos sustantivos para su consolidación como un instrumento de transformación estructural.

En el quinto capítulo “El sistema de planeación democrática para el desarrollo y el presupuesto en México”, Jorge Ortega González nos proporciona la evolución de la planeación en México, desde los inicios del siglo XX hasta nuestros días. En ese sentido, lleva a cabo un análisis sobre la facultad constitucional para expedir leyes sobre planeación nacional, así como la metodología actual para la elaboración del Presupuesto de Egresos de la Federación, consistente en la creación e instrumentación de programas. Asimismo, el autor nos comparte su visión respecto de la falta de armonización entre la Ley de Planeación y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, lo que conlleva una confusión sobre el manejo de términos.

El estudio permite comprender que el diseño normativo mexicano concibe al presupuesto como el mecanismo operativo de la planeación, lo que supone que las decisiones de gasto deben derivarse de objetivos previamente definidos y ser susceptibles de evaluarse. El fortalecimiento de esta relación exige profundizar la vinculación entre planes y programas, así como asegurar que el proceso presupuestario refleje de manera efectiva las prioridades del desarrollo democrático.

En el sexto capítulo, denominado “El control parlamentario presupuestal: ¿realidad o ficción?”, Miguel Ángel Sulub Camal explica claramente la intervención que tiene principalmente la Cámara de Diputados, en el marco constitucional de división de poderes, para supervisar la planeación de la actividad gubernamental, el establecimiento de contribuciones, así como el diseño y ejercicio de gasto público, a través de diversos instrumentos en materia presupuestal, tales como el Plan Nacional de Desarrollo, el Presupuesto de Egresos de la Federación, la Ley de Ingresos de la Federación, la Cuenta Pública y los informes de gobierno.

Este estudio permite reflexionar sobre la efectividad del control legislativo del presupuesto en el sistema constitucional mexicano. A partir de la revisión de las facultades legislativas en materia de modificación, aprobación y fiscalización del gasto público, se pone de relieve la diferencia entre su diseño normativo y su ejercicio real. En ese sentido, el control presupuestal podría aparecer más como una potestad formal que como un mecanismo robusto de orientación y supervisión del gasto.

En el capítulo séptimo “El presupuesto de egresos de la Cámara de Diputados”, Ulises González Garduño presenta algunas consideraciones sobre las etapas que se siguen en el análisis del proyecto del presupuesto de egresos, específicamente para este órgano legislativo, para su eventual aprobación. El autor expone específicamente la manera en que se conformó el presupuesto de dicho órgano en la Legislatura LXV, en la que, para los ejercicios fiscales de 2022 y 2023 se consideraron diversos criterios que estructuraron el gasto corriente y de inversión. Por otra parte, señala las variaciones que se detectaron en las revisiones de las cuentas públicas respecto de los montos aprobados, cuya explicación subyace en la adecuación de los servicios personales que se requirieron para los trabajos que realizaron los grupos parlamentarios.

Derivado de lo anterior, es posible advertir la singularidad jurídica del presupuesto del propio órgano encargado de aprobar el gasto público federal. El capítulo subraya que el presupuesto de la Cámara no solo financia la actividad legislativa, sino también estructuras administrativas y órganos técnicos lo que requiere de mecanismos claros de programación, control interno y evaluación del desempeño institucional.

La lectura permite apreciar que el presupuesto de egresos de la Cámara de Diputados es un elemento clave para su autonomía dentro del Poder Legislativo, pero también es un espacio donde se pone a prueba su compromiso con la gobernanza financiera frente a la sociedad.

En el octavo capítulo “Planeación presupuestal aplicable a entidades federativas en México”, Silvia E. Rocha Torres explica la importancia del desarrollo económico y financiero de las entidades federativas y los municipios, cuya regulación aplicable se encuentra inmersa en la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios. Al respecto, la autora retoma la reforma constitucional del artículo 73, fracción VIII, publicada el 26 de mayo de 2015 en el Diario Oficial de la Federación, en la que se otorgan diversas facultades al Congreso de la Unión para legislar en materia de deuda pública. Cabe destacar que Rocha Torres también realiza un análisis de los objetivos, principios y estructura de la mencionada Ley, considerando las ventajas, retos y desventajas de la regulación actual.

Este estudio permite apreciar que la planeación del gasto en el ámbito local constituye un componente esencial para la eficacia del federalismo en México. La planeación presupuestal en las entidades federativas ha avanzado en su desarrollo normativo, pero enfrenta retos sustantivos para convertirse en instrumentos efectivos para la orientación estratégica del gasto.

En ese sentido, el fortalecimiento federalismo hacendario requiere una profundización para determinar la vinculación entre la planeación y presupuesto en el ámbito estatal, mejorar la calidad técnica de los instrumentos de programación y consolidar esquemas de coordinación que permitan que el gasto subnacional contribuya a alcanzar los objetivos de desarrollo.

En el capítulo noveno “Transparencia y rendición de cuentas en el presupuesto”, Sandra G. Pawoli Gómez nos comparte las ventajas de fortalecer una transparencia presupuestaria por parte de los Estados democráticos. Al respecto, considera que su promoción contribuye a que el gasto público cumpla con lo previsto en el artículo 134 constitucional, esto es, que los recursos económicos de que disponga la Federación, las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, se administren con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados. De esta manera, Pawoli Gómez nos presenta las dimensiones o características que definen a la transparencia y gobernanza presupuestaria, así como los mecanismos de rendición de cuentas en México. Asimismo, explica el índice de transparencia y disponibilidad de la información fiscal de las entidades federativas, el cual permite valorar de manera integral y observar el progreso o retroceso en la materia que llevan a cabo los gobiernos estatales.

Este análisis muestra que la transparencia presupuestaria no se limita a publicidad de números y estadísticas, sino que debe estar relacionada con la accesibilidad, la comprensibilidad y la oportunidad de la información. Tomando en cuenta lo anterior, la rendición de cuentas depende tanto de las actividades institucionales como de la participación social. De esta manera, se requiere la consolidación de mecanismos efectivos de control democrático del gasto, lo cual se vea traducido en una mejora de la calidad y accesibilidad de la información presupuestaria, el fortalecimiento institucional de los órganos de control y proceso presupuestario, así como en una participación ciudadana informada.

En el décimo capítulo “La autonomía presupuestaria: el modelo del Instituto Federal de Telecomunicaciones desde la perspectiva de su diseño y resultados”, Oscar Everardo Ibarra Martínez, Adriana de León Paz y Carlos Araiza Rojas analizan la autonomía presupuestaria del extinto instituto de telecomunicaciones[1]. Al respecto, los autores abordan el modelo presupuestario de dicho órgano, que transcurrió en el periodo de 2014 a 2023, respecto del cual destacan los objetivos y líneas estratégicas que se plantearon para la consecución de sus fines. En ese sentido, presentan la razonabilidad financiera que tuvo el instituto, mediante la instrumentación de políticas de ahorro, que le permitieron sostener un nivel de ejercicio razonable del gasto durante su existencia.

El modelo de autonomía presupuestaria del instituto representa un caso emblemático del diseño financiero de los órganos constitucionales autónomos; sin embargo, la experiencia de los últimos años nos muestra que, a pesar de los buenos resultados financieros, los órganos constitucionales se encuentran sujetos a la voluntad política. En ese sentido, podemos advertir que los actores políticos consideran otros factores de diversa índole para determinar su viabilidad y existencia.   

En el capítulo décimo primero “Planeación presupuestaria en el Instituto Nacional de Estadística y Geografía”, Ricardo Miranda Burgos aborda los elementos centrales de la planeación y el presupuesto de este Instituto, cuya construcción se define en función del costo de los insumos requeridos para llevar a cabo los programas de información y las actividades estadísticas y geográficas que debe realizar en cumplimiento de las atribuciones que le son conferidas por la Constitución. De esta manera, Miranda Burgos esquematiza la vinculación del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica con el Sistema Nacional de Planeación Democrática. Asimismo, explica la estructura programática interna en donde se advierten los programas que tienen a cargo cada una de sus unidades administrativas.

La lectura permite comprender que la programación financiera de un órgano constitucional autónomo con funciones técnicas estratégicas exige un modelo particularmente riguroso de vinculación entre planeación institucional, necesidades operativas y sostenibilidad presupuestaria. El caso del Instituto Nacional de Estadística y Geografía se constituye como un ejemplo en que la gestión financiera puede articularse con objetivos técnicos de alta especialización que permiten la toma de decisiones públicas y privadas en el país.

Derivado de lo anterior, podemos señalar que el Presupuesto en el Estado Mexicano representa una contribución significativa a la doctrina sobre finanzas públicas. Su enfoque integral, rigor conceptual y actualidad temática lo hacen un referente para el estudio del derecho presupuestario y para comprender el papel del presupuesto como una herramienta en la gobernanza democrática. La coordinación de Matute González en este libro logra la articulación de una obra de alto valor académico que puede permear en la práctica del derecho público.

Un aspecto general de los capítulos es el contraste entre el diseño normativo avanzado y la eficacia práctica limitada. Nuestro país cuenta con un marco jurídico desarrollado en materia de planeación democrática; presupuesto basado en resultados; perspectiva de género, y transparencia; sin embargo, la implementación y vinculación de todos estos aspectos enfrenta desafíos relacionados a instituciones desiguales, ineficiencia administrativa, restricciones fiscales y dinámicas políticas. Esta brecha entre el marco jurídico y la realidad emerge como uno de los hallazgos más relevantes de la obra.

El estudio de casos específicos permite identificar que el ejercicio del gasto público depende tanto de la formalización de reglas como de la integración efectiva de la planeación, la programación y la evaluación de los resultados. Al respecto, la autonomía presupuestaria, la perspectiva de género o la transparencia cobran relevancia cuando permean en sistemas eficaces de información, control y rendición de cuentas; de lo contrario, corren el riesgo de operar como mecanismos formales con un alcance limitado para dar seguimiento al efectivo destino de los recursos públicos. 

En términos generales, consideramos que cada capítulo constituye una fuente de información muy relevante para abogados, académicos, servidores públicos, legisladores y, en general, cualquier persona que se encuentre interesada en el control de poderes y la eficacia del gasto público. En ese sentido, la comprensión integral del presupuesto sirve para mejorar la toma de decisiones por parte de los actores políticos, ya que son estos los que determinan, dan seguimiento y evalúan los recursos destinados para satisfacer las necesidades sociales. Por último, solo queda mencionar que este libro invita a la reflexión para profundizar en la manera en cómo el presupuesto puede fortalecer la democracia, el Estado de derecho y el federalismo en nuestro México.